sadržaj ustava, „organizacija vrhovne državne vlasti i uprave”, odnosi se na pojedine mjere decentralizacije ili odvajanja funkcija, ili na uvođenje načela kolektivnosti na izvjesnim ključnim točkama te na nadzorne ovlasti predstavničkih tijela. Naprotiv, ograničenje upravnih organizacija pravilima provodi se u ustavu definiranjem osnovnih ustavnih načela, ponajprije utvrđivanjem ustavnih prava građana.

Čl. 16. Deklaracije prava čovjeka i građanina (koju smo već navodili u vezi s „diobom vlasti”) traži i „osigurano jamstvo pojedinačnih prava” kao uvjet ustavnosti. Treba li historijski izvor koncepcije o neotuđivim ljudskim pravima tražiti u ideologiji protestantizma ili ranije u stavu monarhomaha, ili još prije u učenju stoika, praktički učinak te koncepcije u vezi s djelovanjem upravnih organizacija datira od građansko-demokratskih revolucija 17, 18. i 19. stoljeća. Od tada do danas pokazuje se određeni trend u razvoju te materije. Dok su u početku ustavi jamčili mahom negativna prava, tj. jamčili svojim odredbama izvjesnu nepovredivu privatnu sferu u koju nije mogla zadrijeti uprava, pa ni sam zakonodavac, kasnije su sve naglašenija tzv. pozitivna prava građana, tj. jamstva ravnopravnog sudjelovanja u određenim oblicima javnih davanja ili korištenje sve brojnijih javnih službi. U svakom slučaju, i kao negativna granica i kao pozitivni program, lista prava građana u određenom je smislu okvir za program djelovanja upravnih organizacija.

Sudski nadzor uprave nije istovjetan, kao što se to katkada misli, s doktrinom diobe vlasti. Upravo obratno, sam Montesquieu vrlo odlučno naglašava da se sudski organi ne smiju miješati u rad drugih „vlasti”. Neovisnost sudstva znači praktično samo to da sudovovanje obnašaju posebne organizacije i posebni ljudi koji nisu u organizacijskom sklopu upravnih ili zakonodavnih organizacija (Loewenstein, str. 239). Međutim, s vremenom postaje jasno da sudstvo – upravo zbog svoje organizacijske neovisnosti – predstavlja najpogodniju podlogu za institucionaliziranje nadzora uprave putem pravnih pravila. Sudstvo u toj konstrukciji predstavlja u neku ruku Arhimedovu točku izvan upravnog sustava iz koje se može učiniti nešto što na prvi pogled izgleda proturječno, naime, pokrenuti mehanizam sankcija državne vlasti prema organizacijama koje tu državnu vlast nose i čine.

Sudski nadzor uprave razvio se s vremenom u četiri osnovna oblika: a) nadzor pojedinačnih upravnih akata i djelatnosti upravnih organizacija; b) rješavanje sporova o nadležnosti; c) nadzor normativnih akata uprave; d) nadzor akata političkih predstavničkih tijela. O političkom značenju tog nadzora možemo govoriti ponajprije u vezi s nadzorom općih akata, i to kako akata što ih donose same upravne organizacije, tako kod akata zakonodavnih organa koji sadrže program i okvir rada uprave. Današnji razvoj, čini se, još ni izdaleka nije iscrpio sve mogućnosti ovog oblika nadzora uprave, vjerojatno i zbog toga što je sama logična osnova nadzora uprave što je provode organi sudstva unutar klasične državne organizacije prilično dubiozna. Stvarni nositelj monopola fizičke prinude u društvu nesumnjivo je državna uprava. Ex definitione nije moguća primjena sustavnih prinudnih sankcija spram nositelja monopola sile. Činjenica što se sudske odluke kojima se poništavaju odluke upravnih organizacija mogu uopće provesti, nije dovoljno uočena u dosadašnjim koncepcijama. Sudski nadzor ne djeluje samo prinudom jedne upravne organizacije prema drugoj, koliko istodobno i sve više autoritetom suda i autoritetom pravila kao takvog što ga sud u svojim sentencijama primjenjuje. Sudski nadzor uprave primjer je nadzora državnog aparata pomoću državnog aparata.

d) Isto tako upućuje ponajprije u budućnost djelovanje legis artis uupravnim organizacijama, standarda profesionalne kvalitete u radu, kao i djelovanje drugih internaliziranih ljestvica vrijednosti što ih upravni funkcionari unose kao vlastita mjerila u svoj rad. Uspoređujući međusobno pojedine upravne organizacije, vidjeli smo da su jedne od njih manje ovisne o primjeni prinude, kako prema vani, tako u održavanju unutarnje discipline od drugih. To su prije svega takve organizacije – npr. nastavne, znanstvene,

page prethodnih