Pravila kojima se ograničavaju upravne organizacije dijele se:

A – s obzirom na način djelovanja, na:

– vanjska koja upravni službenici ne doživljavaju kao vlastita načela djelovanja, već kao propise donesene od drugog, a zaštićene institucionaliziranim sankcijama

– internalizirana koja se u svijesti upravnih službenika pojavljuju kao njihova vlastita, tj. kao diktati njihova moralnog osjećaja, stručnih standarda rada itd.

B – s obzirom na stupanj općenitosti, na:

– opća, koja postavljaju načela djelovanja za sve situacije i za sve djelatnosti u upravi (npr. načelo zakonitosti, načelo odgovornosti)

– posebna koja djeluju na specifično određenom području upravne djelatnosti (teritorij, funkcija, upravna grana i sl.).

C – s obzirom na normativni sustav kojem pravila pripadaju, na:

– pravna, iza kojih stoji prijetnja državnim monopolom prinude

– moralna, tj. internalizirana društvena pravila što ih pojedinci doživljavaju kao izraz određenih osnovnih i od njih samih u načelu prihvaćenih vrijednosti

– konvencionalna, koja nameće pojedincu pritisak društvene okoline, bez obzira na vrijednosnu ocjenu samog adresata, a da iza njih ne stoji institucionalizirani sustav sankcija

– stručna, koja proizlaze iz spoznaje objektivnih zakonitosti u pojavama, a izraz su općeg zahtjeva uspješnosti i kvalitete nekog stručnog posla – liječenja, građenja, znanstvenog istraživanja itd. (v. o tome ista točka pod d).

a) Prva ograničenja načelno neograničene vladareve vlasti i njezina upravnog aparata proizlaze iz religioznih propisa i tabua. U islamu, na primjer, vladar je načelno neograničen u svojim svjetovnim kompetencijama, ali, zakonodavstvo u užem smislu pridržano je bogu i sadržano u Kuranu, odnosno u zabilježenoj usmenoj predaji. Tumači tog zakonodavstva jesu autoriteti šerijatskog prava, dakle službenici religijske organizacije. Vladar – imam, kalif, kasnije sultan – može u stvarima ovoga „božanskog zakonodavstva” samo davati upute upravnim funkcionarima; ako se šerijatski autoriteti ne slažu, može donositi dopunske propise (kanune)i obnašati izvršnu vlast – ali nju nevezano (Heidborn, str. 89 – 90). I apsolutizam bizantskih vladara bio je donekle ograničen autoritetom crkve (Bréhier, str. 583).

b) Prvi korak u smjeru „svjetovnog” ograničenja vladalačkih organizacija pravilima jest razvijanje odgovornosti upravnih funkcionara za djelovanje u svom službenom svojstvu.

Kad se odgovornost prvi put pojavljuje kao odgovornost javnosti, građanima, a ne samo vladaru, odnosno pretpostavljenom, pojavljuje se kao krivična odgovornost. Atenski magistrati polažu račun na kraju svoga mandata i mogu biti kažnjeni globama i težim kaznama za propuste u službi (Sauvy, str. 11). Svi rimski magistrati, osim cenzora, diktatora i pučkih tribuna, odgovaraju na kraju svoga mandata „kao obični građani” (Horvat, str. 49 – 50). Pokretanjem krivičnog postupka i posebnim aktima „zakonodavnog sudovanja” (bills of attainder)engleski parlament u doba feudalizma reagira na delikte kraljevskih savjetodavaca i upravnih funkcionara (Loewenstein, str. 51).

page sljedećih