– U kojoj je mjeri postupak elastičan, tj. koje su mogućnosti i koji su troškovi njegova mijenjanja i prilagođavanja promjenama u vanjskoj situaciji?

Standardizacija određenih radnih operacija, svojstvena postupku, povećava stalnost i predvidljivost u djelovanju uprave. Tu se, međutim, javlja i opasnost gubitka elastičnosti. Djelovanje koje je fiksirano u obliku postupka teže se mijenja kad promjena vanjske situacije to zahtijeva. Stoga će dobar postupak morati održati ravnotežu između određenosti i elastičnosti, sačuvati sposobnost stalne prilagodbe općem razvoju i promjenljivim posebnim okolnostima svog područja.

a) Tehnički problemi stvaranja i izrade dobrih postupaka vrlo su složeni. Kako bismo dali opći pregled problematike u vezi s tom tehnikom, razvrstali smo pitanja u tri skupine: okviri, osnovni činitelji i pokazatelji kvalitete.

Kad pristupamo stvaranju nacrta postupaka, ne polazimo obično od tabulae rasae.Upostojećoj upravnoj organizaciji postoji hijerarhija propisa i pravila, a propisi o postupcima su gotovo pri njezinu dnu. Pri tome mislimo, u režimu zakonitosti koji barem u načelu predstavlja danas temelj svih upravnih sustava, ponajprije na hijerarhiju pravnih propisa. Koliko god propisi pojedinog zakona, uredbe, pravilnika, odluke općine bili u sukobu – prema mišljenju nekog proceduralnog tehničara – sa zahtjevima efikasnosti, tehničke ili socijalne, u postupanju u upravnim organizacijama, on u pravilu te propise pri izradi nacrta postupka neće moći mijenjati, već ih se valja pridržavati, ne uspije li nadležne „pravotvorne” organizacije uvjeriti, da bi i njegovu nacrtu trebalo dati oblik pravnog propisa. U tom slučaju uvrstit će se regulacija postupka na onome mjestu gdje joj je mjesto prema snazi njezina formalnog donositelja.

Međutim, u brojnim slučajevima kad proceduralna regulacija nema oblik pravnog propisa već internog naloga, instrukcije, okružnice ili sl., trebat će osim pravne hijerarhije uzeti u obzir volju i intenciju vodstva organizacije u kojoj se postupak uvodi. Tu se, naravno, krećemo na području za koje je vrlo teško nacrtati kartu. Nije dovoljno da postupak bude u svakom pogledu idealan sa stajališta organizacijskih tehničara koji su ga planirali. U to moraju biti uvjereni i oni koji će postupak primjenjivati, ponajprije službenici na vodećim funkcijama. Ako ti izvršitelji zauzmu aktivan stav protiv postupka, taj se već mrtav rodio. Ali i puka „hladna neutralnost” s njihove strane ne sluti na dobro kad je riječ o uspješnom uvođenju postupka. Potrebna je aktivna podrška. I tu podršku treba nastojati osigurati prije nego se počne s izradom nacrta. Na taj ćemo način uštedjeti mnogo nepotrebnog posla.

Regulacije postupaka koje imaju oblik pravnih propisa u teoriji su neovisne o „volji ljudi”, pa tako i o pristanku ljudi u organizaciji koja ih primjenjuje. Međutim, svaki iskusniji upravni praktičar zna da upravo za sve postupke vrijedi isto. Ako oni koji ga primjenjuju misle da postupak ne valja, on zaista ne valja. Stoga opširna rasprava nije nigdje toliko stvarno potrebna kao pri pripremanju nacrta regulacije postupka.

b) Svaki postupak nije primjeren svakoj upravnoj organizaciji. Na to bi osobito trebalo misliti pri stvaranju tzv. općih postupaka koji su obično izvedeni dedukcijom iz nekih „općih načela” (sjetimo se načela kontradiktornosti, materijalne istine itd.), a nisu prethodno provjereni u praksi različitih upravnih organizacija. Kad se takav postupak propiše jedinstveno za sve organizacije, velike i male, centralne i lokalne, upravne i stručne, državne i društvene, onda treba računati s priličnim teškoćama u provođenju. Složen postupak obično neće biti ekonomičan u maloj i jednostavnoj organizaciji. Postupak koji iziskuje neku, razmjerno rijetku specijalnost kod službenika koji ga vode – npr. nadzor živežnih namirnica koji zahtijeva veterinarsko i ujedno kemijsko znanje visokog stupnja – neće se moći voditi u organizacijama kojima su takvi specijalisti nedostupni.

page prethodnih

page sljedećih